◎郭羿
釋字第 750 號 【以外國學歷應牙醫師考試之資格案】
解釋爭點
以外國學歷應牙醫師考試者，須在主管機關認可之醫療機構完成臨床實作訓練之規定，是否違憲？
解釋文
行政院衛生署（改制後為衛生福利部）中華民國98年9月16日修正發布之醫師法施行細則第1條之1，及考試院98年10月14日修正發布之專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則「附表一：專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試應考資格表」牙醫師類科第1款，關於國外牙醫學畢業生參加牙醫師考試之應考資格部分之規定，尚未牴觸憲法第23條法律保留原則、比例原則，與憲法第15條工作權及第18條應考試權之保障意旨無違，亦不違反憲法第7條平等權之保障。
解釋理由書
聲請人於98年10月間，持外國學歷報考99年第1次專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試，考選部認其未依規定繳驗國內醫療機構開立之實習期滿成績及格證明，以98年12月7日選專字第0983302554號函（下稱原處分）通知聲請人，應更改報考類科為牙醫師考試分試考試第一試，第一試及格後，依醫師法施行細則規定，在得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成同施行細則第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，並持有該醫療機構開立之實習期滿成績及格證明後，始得再應牙醫師考試分試第二試。聲請人對原處分不服，先後提起訴願及行政訴訟。經最高行政法院101年度判字第590號判決（下稱確定終局判決）以上訴為無理由而駁回確定。
聲請人認確定終局判決所適用改制前之行政院衛生署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則第1條之1（下稱系爭規定一），以及考試院98年10月14日修正發布之專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則（下稱分試規則）「附表一：專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試應考資格表」牙醫師類科第1款（下稱系爭規定二），有牴觸憲法第7條、第15條、第18條及第23條之疑義，向本院聲請解釋憲法，核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符，予以受理。嗣聲請人於106年6月5日以「考量已無應國內牙醫師考試之需求，認為現已無繼續聲請釋憲之必要」為由，撤回解釋憲法之聲請。惟本案業經受理，且人民聲請解釋憲法，除為保障其憲法上之權利外，並涉及法規違憲與否，攸關憲法秩序之維護，具公益性，核有作成憲法解釋之價值，應不予准許撤回。本院爰作成本解釋，理由如下：
憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民有從事工作及選擇職業之自由（本院釋字第584號、第612號、第634號、第637號、第649號及第749號解釋參照）。惟憲法第86條第2款規定，專門職業人員執業資格，應經考試院依法考選之。是人民選擇從事專門職業之自由，根據憲法規定，即受限制。又憲法第18條規定人民有應考試權，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利。對於參加考試資格或考試方法之規定，性質上如屬應考試權及工作權之限制，自應符合憲法第23條法律保留原則及比例原則等憲法原則（本院釋字第682號解釋參照）。
編按：
大法官表示憲法第18條保障人民之應考試權，除保障人民參加考試取得公務人員任用資格之權利外，亦包含人民參加考試取得專門職業及技術人員執業資格之權利。此項闡述，符合過去大法官釋字第268號解是及546號解釋對於應考試權之闡述，更有部分大法官於過去之意見書進一步認為，應考試服公職權乃指「經由公開競爭之程序」以取得公部門職位，不局限於經考院舉辦之國家考試始能取得任用資格或執業資格者。
一、系爭規定一及二無違憲法第23條法律保留原則
涉及人民工作權或應考試權之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（本院釋字第443號解釋參照）。查醫師（含牙醫師，下同）屬專門職業人員，其執業應依專門職業及技術人員考試法規定，以考試定其資格。醫師法第1條規定：「中華民國人民經醫師考試及格並依本法領有醫師證書者，得充醫師。」第4條規定：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者，得應牙醫師考試。」已就應考資格等重要事項予以規定；則其他屬於執行法律之細節性與技術性次要事項，主管機關自得發布命令為必要之規範。
編按：
大法官於此處重申過去大法官釋字第443號解釋之意旨，如果對於人民自由權利之限制，如僅屬於技術性和細節性事項，得由主管機關發布命令為必要規範，毋庸法律授權。
系爭規定一規定：「（第1項）本法第2條至第4條所稱實習期滿成績及格，指在經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構，於醫師指導下完成第1條之2至第1條之4所定之科別及週數或時數之臨床實作，各科別考評成績均及格，且持有該醫療機構開立之證明。（第2項）中央主管機關得就前項實習，辦理臨床實作訓練申請人與醫療機構間之選配分發，並得就該業務委託民間專業機構或團體辦理。」乃中央衛生主管機關基於醫師法第42條授權訂定之施行細則，而就同法第2條至第4條所稱「實習期滿成績及格」所為之規定，內容包括臨床實作訓練之醫療機構、臨床實作之科別及週數或時數之要求，以及考評成績之處理等，皆屬執行法律之細節性、技術性次要事項，其由中央衛生主管機關以命令為必要之規範，無違憲法第23條法律保留原則之要求。
編按：
本案系爭規定，即醫師法施行細則第1條之1，對於醫師法的第2至4條規定，何謂「實習期滿成績及格｣，設有規定，例如臨床實作訓練之醫療機構、臨床實作之科別及週數或時數之要求，以及考評成績之處理等，大法官認為屬於「執行醫師法的技術性和細節性事項」，得由主管機關發布命令為補充規範，與憲法第23條法律保留原則無違。
88年12月29日修正公布之專門職業及技術人員考試法第5條規定：「（第1項）各種考試，得單獨或合併舉行，並得分試……。（第3項）分試考試之類科及其考試規則，由考選部報請考試院定之。」同法第9條至第13條就全部類科人員之應考資格為一般規定，並於第14條授權考選部報請考試院於考試規則中訂定各分類、分科考試之應考資格，則考試院於訂定分試、分類、分科應考資格時，自得採酌各執業管理法規所定特殊資格。系爭規定二規定，得應專門職業及技術人員高等考試牙醫師考試分試考試者為：「公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業，並經實習期滿成績及格，領有畢業證書者。但國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業者，其實習期滿成績及格之認定標準，依行政院衛生署中華民國98年9月16日修正發布之醫師法施行細則規定辦理。」此乃考試院依授權所訂定，其本文內容與醫師法第4條規定同，且其但書規定依系爭規定一辦理，並未逾越法律授權之範圍或增加母法所無之限制，不違反法律保留原則。
編按：
系爭規定二，即專門職業及技術人員高等考試醫師牙醫師考試分試考試規則的附表一，針對牙醫師考試資格之規範，大法官認為乃係依據專門職業及技術人員考試法第5條和第14條授權考試院規定應考資格，亦無違反法律保留原則。
二、系爭規定一及二關於實習期滿成績及格之規定與憲法第23條比例原則無違
就專門職業人員考試而言，考試院有關考試方法及資格之規定，涉及考試之專業判斷，應予適度之尊重，且「實習期滿成績及格」為應醫師考試資格之要件，其認定標準攸關醫師之專業能力及醫療品質，理應尊重中央衛生主管機關之決定，以符憲法五權分治彼此相維之精神（本院釋字第682號解釋參照）。系爭規定一及二之目的如屬正當，且其所採取之手段與目的之達成間具合理關聯，即與憲法第23條比例原則無違。
編按：
大法官延續過去大法官釋字682號解釋之見解，認為專門職業技術人員考試涉及到考試院之專業權限，基於五權分治、彼此相維之精神(或稱功能最適之精神)，應尊重考試院對於牙醫師考試資格限制之判斷，顯然採取寬鬆審查標準之立場。
系爭規定一及二關於實習期滿成績及格之規定，係為確保醫師之專業能力及醫療品質，以維護病患權益，增進國民健康，其目的應屬正當。其規定之內容，包括臨床實作訓練之醫療機構、臨床實作科別及週數或時數之要求，以及考評成績之處理等，皆有助於上開目的之達成，且無顯不合理之處。是系爭規定一及二尚難認違反憲法第23條比例原則而侵害人民受憲法第15條保障之工作權及第18條保障之應考試權。
三、系爭規定一及二有關國外牙醫學畢業生應考試之規定，與憲法第7條平等權保障意旨無違
憲法第7條保障之平等權，並不當然禁止任何差別待遇，立法與相關機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第682號、第694號、第701號、第719號、第722號、第727號及第745號解釋參照）。
編按：
憲法第7條平等權之審查，必須「視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定」。
系爭規定一對於國內牙醫學畢業生及國外牙醫學畢業生一體適用，形式上固無差別待遇，惟國內牙醫學畢業生於取得畢業證書前，已可符合系爭規定一有關於「經教學醫院評鑑通過，得提供臨床實作訓練之醫療機構」臨床實作考評成績及格，且取得證明之要求，而國外牙醫學畢業生則無法取得該證明，故實際上仍存有差別待遇。又系爭規定二但書規定，國外大學、獨立學院牙醫學系、科畢業者，其實習期滿成績及格之認定標準，依醫師法施行細則（含系爭規定一）辦理，則對國外牙醫學畢業生而言，系爭規定二自亦存有差別待遇。此等差別待遇涉及牙醫師技能及醫療服務品質，故較適合由擁有醫療或考試專業能力之機關決定。其決定若目的正當，且其差別待遇與目的之達成間具有合理關聯，即不違反憲法第7條平等權保障之意旨。
編按：
系爭規定一，形式上雖然不存有差別待遇，即不論國內外學生皆必須取得臨床實作評定及格，但實際上針對國外牙醫系畢業生而言，無法取得「臨床實作考評成績及格之證明」，實質上存有差別待遇；又系爭規定二規定，國外牙醫系的畢業生，實習成績及格的認定標準則依據醫師法施行細則辦理，相較於國內牙醫系的畢業生而言，亦存有差別待遇。惟大法官認為「此等差別待遇涉及牙醫師技能及醫療服務品質」，故較適合由擁有醫療或考試專業能力之機關決定，顯然再次強調採取寬鬆審查之立場。
醫療業務攸關國民身體健康及生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應於主管機關認可之醫療機構累積足夠之臨床實作訓練，以實地參與醫療業務，熟悉國內醫療環境、文化與疾病之態樣，始克勝任。系爭規定一及二係為確保此一要求之實現，目的應屬正當。
國外牙醫學畢業生未必受有足夠臨床實作訓練，且縱使受有臨床實作訓練，但於國外使用之語言、醫療文化及接觸之疾病型態，與國內情形並不相同，故仍欠缺前揭臨床實作經驗。系爭規定一及二規定，國外牙醫學畢業生須於主管機關認可之醫療機構完成一定之臨床實作訓練，可彌補臨床實作經驗之不足，皆有助於上開目的之達成，且無顯不合理之處。是此等差別待遇與其目的之達成間具有合理關聯，尚無違背憲法第7條平等權保障之意旨。
編按：
1.系爭規定目的：
醫療業務攸關國民身體健康及生命之安全，以醫師作為職業者，除應具備相當之專業知識外，理應於主管機關認可之醫療機構累積足夠之臨床實作訓練，以實地參與醫療業務，熟悉國內醫療環境、文化與疾病之態樣，始克勝任。
2.系爭規定差別待遇手段：
外牙醫學畢業生須於主管機關認可之醫療機構完成一定之臨床實作訓練。
3.目的和分類標準之間關連性：
國外牙醫學畢業生未必受有足夠臨床實作訓練，且縱使受有臨床實作訓練，但於國外使用之語言、醫療文化及接觸之疾病型態，與國內情形並不相同，系爭手段可彌補臨床實作經驗之不足，皆有助於上開目的之達成，且無顯不合理之處，符合憲法保障人民平等權之意旨。
另聲請人認行政院衛生署98年9月16日修正發布之醫師法施行細則第1條之2至第1條之5及行政院衛生署99年3月12日訂定發布之國外醫學及牙醫學畢業生臨床實作訓練選配分發作業要點，牴觸憲法第7條、第15條、第18條及第23條部分，均尚難謂客觀上已具體指摘上開規定有何牴觸憲法之處，核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定均應不受理，併予敘明。
【許志雄大法官協同意見書】
從近代到現代之歷史發展觀之，平等理念係由形式平等出發，往同時重視實質平等之方向演變。形式平等要求法律處理之均等，屬於抽象法律層面名義上之平等。反之，實質平等重視事實關係之均等，意指經濟社會等關係中事實上之平等。詳言之，近代平等觀強調形式平等，基於個人尊嚴平等之核心理念，要求所有個人在法上均等對待，享有同樣之權利與自由，而不問其種族、性別、資質、能力或其他方面之差異。一般認為，形式平等著眼於出發點之機會平等，結果卻可能造成現實生活中不平等狀態之擴大。尤其隨著資本主義之發展，出現富者愈富、貧者愈貧現象，終至無法坐視不顧之地步。因此，20世紀之社會福利國家必須扶助社會經濟弱者，給予較優厚之保護，以促進結果平等，使能與其他國民同樣享有尊嚴之自由與生存。這種現代自由觀不以形式平等為滿足，為了矯正現實存在之社會、經濟及其他各種不平等狀態，進一步要求實質平等之保障。據此，實質平等著眼於結果之平等，與形式平等截然不同。但是，若要追求徹底之結果平等，非有徹底強力之國家權力介入不可，如此一來，自由之理念將無立足餘地。鑑於現代立憲主義係建立在近代立憲主義之延長線上，平等理念須與自由理念調和，故現代自由觀絕非主張以實質自由完全取代形式自由，而實質平等之要求亦應有其範圍，止於能與自由（競爭）兩立之相對限度內。論者或謂，實質平等應以確保機會平等之真正實現，而協助其基盤之建立為限，良有以也。上開見解間存在一個關鍵性之差異，亦即實質平等係為追求結果平等之實現，抑或機會平等之真正實現，學者看法分歧，究以何者為是，容後討論。如前所述，論者往往將形式平等與實質平等、機會平等與結果平等兩組概念對置，視為同義語。惟嚴格言之，二者屬於不同次元之分類，內涵未必一致，實有區隔之必要。形式平等與實質平等之區別，攸關平等保障之應有狀態；機會平等與結果平等，則涉及平等之實現過程或場合。實質平等往往與結果平等結合，反之形式平等亦經常伴同機會平等，但這並非絕對不可避免之現象。事實上，對機會平等可能為形式之保障，亦可能為實質之保障。後者係實質之機會平等，不可與結果平等混同。例如，關於大學之入學考試方式及錄取標準，身心障礙者與其他應考者一視同仁時，屬形式之機會平等；若延長身心障礙者之考試時間，或調整作答方式，以方便其應試，則係實質之機會平等；至於提供身心障礙者入學保障名額，應屬結果平等之問題。
雖然，對先天或後天能力處於弱勢者而言，僅自實質之機會平等角度設想，尚難助其從結果不平等中脫困。此種情形之結果不平等，甚至可能違反個人尊嚴或人性尊嚴，如何具有正當性？有鑑於此，本席認為實質平等之射程範圍固然以機會平等為主，但不應將結果平等完全排除在外。當代立憲國家重視社會權保障，關心身心障礙者、少數民族、老人及兒童之人權，而採取之各種保障政策及措施，不正是出於此等考量？
無論如何，解釋上我國憲法第7條之規定應該首重形式平等，而必要時得基於實質平等理念予以相對化，殆無疑義。憲法增修條文第 10 條第6項規定：「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等。」其所以特別強調「促進兩性地位之實質平等」，寧非因為考量憲法第7條原本保障之形式平等已然不足，有以致之？補充一言，實質平等與相對平等固屬兩種不同層面之概念，卻非毫無交集。基本上，在相對平等觀念下允許「合理之差別待遇」，而判定系爭規定是否屬於「合理之差別待遇」時，必須盡可能考量實質平等之旨趣。甚至可以說，當判斷實際採行之差別待遇是否合理時，實質平等是一個重要之考量因素。